编者按：

日本废弃物回收及再利用的经验和启示

日本工作部    付 博

随着中国经济的快速发展、城市化进程的不断推进、人民生活水平的不断提高，人们对于资源的需求量越来越大。这一方面造成了资源短缺，另一方面也制造了大量废弃物。越来越多的废弃物，不仅浪费能源、污染环境，对于经济的可持续发展、能源的再生利用也带来了诸多潜在问题。因此，我们有必要学习世界上先进的废弃物回收再利用技术，变废为宝，推进我国经济发展模式由粗放型向集约型的转变。

笔者在日工作期间，对日废弃物循环利用进行了有针对性的调研、考察。现将其成功经验以及笔者思索的一些建议记录下来，希望能对我国废弃物的回收再利用起到一点启示作用。

一、日本城市废弃物利用的历史演变

第二次世界大战后,日本经济以一种高原材料消耗、高能源投入、高环境破坏和高经济增长的模式迅速发展,产生了大量的城市垃圾和产业废弃物。而日本国土面积狭小,自然资源匮乏,近90%的资源依赖进口。

为解决人口、资源和环境的矛盾,保持社会经济可持续发展 ,自20世纪90年代起,日本政府积极鼓励和引导对废弃物进行资源化处理,逐步建立了完备的法律体系,对不同行业的废弃物处理和资源再利用等作了具体规定并大力推行。经过二十余年的努力,目前日本已成为世界上资源回收利用率最高的国家。

“城市废弃物”是针对在城市生活各领域中产生的各种固体废弃物的一种并不严格的统称，它包括餐厨废弃物、包装废弃物、废旧轮胎、园林废弃物、建筑垃圾等。随着城市居民生活水平的提高和城市化快速扩张，城市废弃物的数量变得越来越庞大。按照日本《废弃物处理法》规定，废弃物通常分为产业废弃物和一般废弃物，前者通常是指工业企业产生或需要按照工业处理方法处理的废弃物，后者可分为家庭废弃物和企业一般废弃物，是指居民和企业产生的普通废弃物。与此相对应，在我国城市废弃物中的餐厨废弃物和包装废弃物属于一般废弃物，而废旧轮胎，无论是产自居民家庭、工商企业和工矿企业，均属于产业废弃物的范畴。日本对上述各类废弃物均建立了一套行之有效的循环利用体系。

（一）、与时俱进，由简入繁，逐步推进建立和完善废弃物循环利用的法律体系。

日本早在1963年即确立了可燃垃圾全部焚烧的方针，第一次制定了废弃物处理设施建设5年规划，并于1970年修订了废弃物处理法，但这些措施并未能推动建立起完善的废弃物循环利用体系。相反，直到20世纪90年初，日本提出建设循环型社会，相继制定或修订了诸如《循环型社会形成推进基本法》、《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》、《容器包装再生利用法》、《家电再生利用法》、《建材再生利用法》和《汽车再生利用法》等，日本才逐步形成完善的废弃物循环利用法律体系。在立法之后，日本各地多数都是从90年代末期开始推动废弃物分类工作，并于2000年以后建设了大量废弃物处理设施和企业。

因此，从历史上看，日本城市废弃物管理延用了一种典型的“先污染后治理”的路径和模式。这一方面是由于废弃物产生量随经济发展和城市化扩张大量增加，促使人们不断提高对环境问题的认识，加大对废弃物处理的力度；另一方面，促使人们逐渐从单一的环境视角出发推动废弃物处理，转变成为从环境和资源双重视角出发建立废弃物循环利用体系，它反映了人们对垃圾和废弃物关系的认识变化。

更重要的是，建立废弃物循环利用体系是一个系统工程，必须以经济发展和居民支付能力的提升为前提条件。据介绍，在20世纪70年代的日本，居民家庭产生的塑料瓶、废旧轮胎等，通常也都是集中起来用于出售，并不是直接丢弃或像当今这样需要支付处理费后才能适当处置。

从20世纪90年代开始，日本推动建立废弃物循环利用体系时，无论是立法还是实施，都是由简单到复杂，逐步完善。例如，城市垃圾最初只分为可燃垃圾和不可燃垃圾，前者可用于焚烧发电，后者则只能填埋。后来又进一步区分为资源性垃圾。目前的废弃物分类则主要是在可燃垃圾和资源性垃圾基础上的进一步细分。《容器包装再生利用法》是一个典型例子。该法于1995年制定，1997年只针对瓶、罐、塑料瓶等部分实施，2000年则针对纸制容器包装、塑料制容器包装等全面实施。2006年又对该法进行了修订，增加并部分实施惩罚措施，2007年开始实施排放限制措施，2008年全面实施生产企业向市町村付费的制度，并延用至今。

由简入繁，不断细化，逐步完善，推动普及，保证了法律易于得到遵守和执行。例如，《容器包装再生利用法》允许各地方自治体制定和执行不同类型的分类，这使得经济发展水平和环境容量不同的各地可以发挥较大的自主性。据统计，2002年，日本对纸制容器包装分类的市町村不足20%,到2006年提高到约35%。总体上，城市垃圾分类也是如此。例如，1998年，只有311个市町村的垃圾分类超过10种，最多只有15种，而到2006年，分类超过 10种（不包括10种）的市町村高达1085个，其中有16个市町村对垃圾分类达到26种以上。 

（二）、结合责任分担制和延伸生产者责任制，利益相关者各负其责，相互协作，实施全流程链条式管理。

根据相关法令，废弃物处理实行市町村和排放者的责任分担制。除制定一般废弃物处理计划外，市町村对区域废弃物负有处理责任，这三级政府机构均有权设置政令指定一般废弃物处理设施，需以直营或委托业者形式处理家庭排放的废弃物，包括收集、运输和中间处理业务等，以颁发许可证的形式许可业者处理企业系统的一般废弃物。

家庭排放者的责任是，每个家庭都必须对其排放的一般废弃物进行分类，在市町村指定时间和地点免费排放。在制定时间之外排放废弃物时，需要另行付费。家庭排放的如家具、家用电器等难以收集运输的特殊废弃物，需要缴纳一定的处理费，只允许委托具备许可资格者回收处理。

企业排放者不仅需要对其排放的一般废弃物分类，并需要自行收集、运输或委托具备许可资质的单位进行回收和处理，还必须根据废弃物类型和数量支付相应费用。因此，家庭和企业排放者分担废弃物处理责任，是在流通和消费阶段就减少废弃物产生的重要手段。

日本废弃物循环利用体系还延伸到生产环节，其途径是实施生产者责任制，要求生产者对其产品废弃物后的环境管理承担责任，通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，从而促进产品消费后废弃物的回收处理和再生利用。例如，《包装容器再生利用法》规定，生产者不仅要在其生产的包装容器上印刷包装分类标志，以便于后续分类、回收和处理，同时提供包装容器的企业还应按照其生产量向再生利用协会支付容器再商品化的委托费用。据统计，2008年，共有71329个企业支付了大约400亿日元，其中塑料制容器包装企业支付的委托费用最高，约为371.1亿日元。

废弃物循环利用体系的建立包括分类、收集、运输、资源化、中间处理和最终处理等一系列环节，涉及生产企业、再生利用协会、市町村（地方政府）、排放者（消费者、家庭和企业）、再商品化企业、中间处理企业和最终处理企业等。责任分担制和延伸生产者责任制将这些利益相关者按照流程组织成了一个各负其责、相互协作的链条，这也为监管者实施全流程链条式管理提供了可能。以东京都为例，环境局提供五联或七联的废弃物循环利用流程单，从排放者到收集、运输、中间处理和最终处理等环节，废弃物每经历一个环节，责任业者都需要填写一张流程单，从而以可追踪和问责的方式确保废弃物的适当排放、合理利用和处置。

（三）、分门别类，区别对待，有针对性地建立废弃物循环利用体系和处理方法，实现资源效用最大化。

一般废弃物和产业废弃物的性质不同，循环利用体系自然也与之有所区别。家庭和企业是两类不同的废弃物排放者，在建立废弃物循环利用体系时也必须考虑其差异性，即使具体到不同种类的废弃物，日本在建立循环利用体系时也非常注重针对性。

对于餐厨废弃物，《食品再生利用法》明确指出，浪费食品不仅不道德，而且违法。对家庭排放的食品类废弃物，通常要按照可燃物和不可燃物进行分类，按所在市町村规定时间和地点分类排放，集中在一起。在规定时间之外进行排放时，必须自行运输到垃圾集中站分类排放。地方自治体环境部门通常在规定时间统一分类回收，运输到最终处理部门或企业，分别焚烧或填埋处理。一些有能力的城市正在开始采取措施，鼓励、引导居民家庭堆肥，以减少排放。企业系统如超市、餐厅等排放的食品类废弃物，在经过分类之后委托取得许可资格的企业运输到具备资质的企业进行处理。排放企业与运输、处理企业协商，向后者支付相应的处理费用。处理方式通常有三种：堆肥、饲料化和能源化。通常先经过送料、粉碎、分选、预热、减压加热脱水和干燥、固油分离等环节。含油部分在沉淀池中经沉淀和精油工序去除固体物后，再返回设施再利用，或提供给生物柴油厂和肥皂厂作原料。固体部分通过压榨分离杂物、冷却和包装，作为饲料添加剂供给养殖企业。蒸发水经过冷凝器凝集，连同压榨水废水，进一步通过物理化学方法进行灭菌和处理，达到排放标准后排放到公共下水道。为保护环境，处理过程中的高浓度臭气实施密封和抽吸，在臭气燃烧炉内连续高温燃烧（700℃-800℃），低浓度臭气则用药液冲洗（酸冲洗和碱+次氯酸钾二次冲洗），严格避免直接向空中排放。

餐厨废弃物能源化主要是利用其生物质能的属性，二次破碎分离杂物后通过厌氧发酵产生沼气，以沼气为能源建设热电联产工程，余热可循环返回为沼气池保温，以提高产气效率。有很多单位及个人将再生电力的40%留作自用，60%出售给电力公司。沼液和沼渣以污水形式作进一步处理，达标后才能排入公共下水道。能源化对食品废弃物质量要求较高，企业单位为食品废弃物的分类奠定了较好基础。

对于包装容器类废弃物，家庭排放的容积约占60%，重量约占20%。家庭对废弃物分类后，同样要按市町村规定时间和地点送到垃圾站免费排放。地方自治体环境部门统一分类收集处理。企业产生的包装容器类废弃物，分类后直接或委托企业运输到有资质的企业统一处理，是否需要支付运输和处理费用，要根据废弃物性质协商决定。

对于玻璃和金属等包装容器，通常由辖区指定或有资质的企业进行资源化的再生利用处理。容器类废弃物的再商品化，由再生利用协会从生产商预付的处理费用中支付。塑料类废弃物，分类可作为塑料制品材料或再次使用泡沫聚苯乙烯的，如塑料容器和较大的外包装废弃物等，通过物理循环直接处理作为原料使用。其他则以化学循环方式作为燃料使用，如供给钢铁企业替代焦炭使用，供给水泥企业替代原料和燃料使用等。

由于日本法律规定废弃物应尽可能在自治体境内处理，废弃物产生量较大但缺乏协调处理企业的自治体，通常建设有垃圾焚烧发电厂。废弃物产生量较小的自治体，则采取协作方式，各自先运输到有资质的企业加工成可燃固形燃料（RDF），然后再将各工厂生产的RDF集中到以RDF为燃料的发电厂。焚烧灰渣或送给建材企业，或填埋。直接焚烧发电或先加工成RDF，通常需要先经历磁选、风选、破碎等环节，焚烧环节视具体技术略有不同，但控制二恶英和大气环境质量都是重点。

对于废旧轮胎，由于属于产业废弃物，消费者个人和企业都不得随意抛弃。个人可在购买轮胎时付费给轮胎销售店或汽车维修企业，委托他们处理。市町村通常会在年末指定免费排放日，供市民在指定地点免费排放，以便于集中回收。企业自有废旧轮胎和上述途径回收的轮胎，集中由中间业者回收，或直接交给处理企业。

废旧轮胎主要有三种用途：分类后少部分经检测部分质量较好的旧轮胎出口到国外；一部分切割、粉碎成颗粒，作为建材原料生产橡塑地板、跑道等；大部分提供给钢铁、水泥等企业作为燃料。作为原料或燃料需要根据用户需求决定是否切割，以及切割成不同规格的橡胶块。切割加工过程是借助机械的物理过程，根据需要可预先抽取轮胎中的钢丝或其他夹杂物。日本国内不允许使用翻新轮胎，不使用废旧轮胎生产再生胶粉，这是与我国非常大的一个区别。

（四）、立法引导，统筹规划，逐步形成由政府主导过渡到建立以市场机制为主的废弃物循环利用体系。

在建立废弃物循环利用体系方面，中央和地方角色和责任不同。根据日本政治体制，日本政府最重要的责任是立法，负责制定废弃物处理的基本方针、处理标准、设施标准和委托标准等。在政府的指引下，都（道府县）和地方自治体统筹规划，负责制定本行政区域内废弃物的处理计划，受理并许可处理设施建设和指导，以及对排放单位实行业务处理监督。

在立法引导下，各级政府对废弃物管理的责任更加简单明晰，更多的市场机制被引入，也促成了由过去的政府主导废弃物管理逐步过渡到建立起以市场机制为主的废弃物循环利用体系。例如，《容器包装再生利用法》明确改变了市町村单独承担容器包装废弃物处置义务。目前除家庭排放的一般废弃物由地方自治体的环境部门直接统一分类收集、运输和保管外，企业排放的一般废弃物和工业废弃物基本全部由企业分类，自主委托有资质的企业运输和处理，并由排放企业向受托企业支付运输费和处理费。

在废弃物循环利用体系中，实施责任分担制和延伸生产者责任制是引入市场机制的重要条件。“谁污染，谁负责”，排放者付费既有助于废弃物减量化，同时也确保收集、运输和其他中间处理业者有获得利润的空间，降低最终处理企业生产成本，从而增强市场力量进入废弃物循环利用体系的积极性。再生利用协会在落实延伸生产者责任制方面发挥了重要的桥梁作用。据统计，2011年，协会向再商品化企业转移支付处理费约为420亿日元，成为废弃物再商品化企业重要的收入来源。

环境是一种公共产品，单纯依靠责任分担制和延伸生产者责任制难以确保市场机制在废弃物循环利用体系中的有效运行。因此，政府采取措施鼓励企业积极从事废弃物循环利用事业显得至关重要。

地方自治体通常采用委托、招标、特许和批准许可等多种方式，引导企业从事废弃物收集、运输和中间处理，或建设废弃物处理设施。中央政府通常对许可建设的废弃物处理设施给予约1/3的费用补助，帮助企业降低进入门槛，缩短投资回收期。但政府部门通常并不按照废弃物处理量给企业提供补贴，或提供其他税收优惠。这也进一步巩固了市场机制在废弃物循环利用中的主导地位。

在上述工作基础上，日本废弃物管理和循环利用取得了显著成效。曾经访问过日本或在日本生活过的人无不为日本街道的清洁和环境的优美所感叹，取得这样的效果，废弃物循环利用无疑发挥了巨大作用。据统计，2000-2006年，日本年垃圾总排放量由5483万吨逐步减少到5204万吨，约减少5.36%，再生利用率则由14.3%提升到19.6%。

具体到城市中典型废弃物方面，2002年餐饮业、食品零售业、食品批发业、食品制造业和食品工业总的食品废弃物再生利用率分别只有13%、25%、36%、66%和40%，而到2007年，上述行业食品废弃物再生利用率分别提高到22%、35%、62%、81%和54%。在包装容器废弃物方面，截止2006年末，玻璃和铝罐再生利用率分别达到94.5%和90.9%，塑料瓶回收率（含工作单位等公共设施）达到66.3%。废旧轮胎回收率近年基本稳定在89%左右。

二、日本建设城市废弃物循环利用体系的主要特点和重要经验

从日本城市废弃物的回收和再利用上我们能够获得如下启示：

（一）、强调分类。在日本不仅普通家庭要设置多个垃圾桶进行分类，商场以及公共设施也将废弃物分为多个大类，其中食品废弃物又分为数个小类。分类不仅仅是体现在废弃物产生环节，还包括排放者的分类投放，环境部门或中间业者的分类回收、运输、保管，处理前通常也要采用技术或人工手段再进行细致的分选。分类是减量化的重要手段，有助于提高废弃物的资源价值，降低循环利用和处理成本，吸引企业介入。因此，实行垃圾分类是日本建立废弃物循环利用体系成功的基础。

（二）、强调资源化。从“垃圾”概念到“废弃物”概念，反映了日本社会意识观念的深刻转变，不仅仅是国民素质提高的表现，也表明“废弃物是资源”的观念在日本已深入人心。分类是手段，资源化是目的。对分类的强调也反映出对废弃物资源价值的重视。从分类到最终处理，日本废弃物循环利用体系的每一个环节都高度重视任何可利用的资源。填埋是废弃物循环利用的最后一个环节，近年来，日本垃圾最终处置量和填埋量逐步减少，反映出废弃物中的资源价值越来越得到更多的发掘。例如，按照当年填埋量估算，1996年日本国内一般废弃物最终填埋场剩余年限只有9.9年，由于从废弃物中利用的资源不断增加，年最终填埋量逐步减少，到2005年，原有的填埋场剩余年限延长到14.8年。

（三）、强调教育。通过废弃物循环利用，大力推动循环型社会建设，日本的努力不过近20年的时间，但促进了废弃物循环利用体系的日趋完善，并取得今天的显著成就。通过教育强化民众认知，提高民众素养，也是重要的一环。日本国土面积小，资源相对缺乏。日本在建立废弃物循环利用体系时，恰当、有效地利用了国民关于日本资源稀缺的心理。当然，这仅是强调教育的一个侧面。在日本的机场、火车站、宾馆和饭店，都有许多关于垃圾分类和废弃物循环利用的宣传材料，餐厅也有类似的宣传招贴画，图文并茂，生动形象，以引导、帮助外来者对废弃物合理分类和投放。各地方自治体编印教育读物，学龄儿童从小就要在校学习废弃物循环利用知识。通常从小学四年级开始，学校要组织学生到废弃物处理现场参观见习。废弃物处理现场如垃圾焚烧发电厂、填埋场等，同时也是重要的教育场所，不仅宣传、教育设施一应俱全，还展示小学生写的见习感想。一些地方还设有垃圾分类日。通过持续和潜移默化的教育，日本年轻一代不仅对废弃物有了正确的认知，同时也在影响他们的行动，促进了废弃物循环利用体系的成功和可持续运作。

（四）、强调市民参与。各城市自治体在制定环境相关法律、计划时，或者是在许可建造废弃物处理设施时，都需要邀请市民广泛参与，而不仅仅是征求意见。只有市民参与制定的法律和计划，市民才有意愿遵守和执行，才是具有可操作性的法律和计划。根据法律，市民可以申请组成类似于非政府组织的市民自治体，宣传、推广废弃物循环利用知识和家庭简单易行的再利用、资源化方法，或者是直接开展废弃物回收。市町村则给予一定的补助，免征一切税收。志愿者也可以参与市民自治体活动。在日本，尽管家庭排放的废弃物占比不到27%，但普遍认为，市民参与是废弃物循环利用体系成功的关键。

（五）、强调环境管理。日本废弃物管理理念先后经历了从公共卫生、传染病预防向环境保护，再到环境保护与资源节约利用并重的转变。目前，日本废弃物循环利用体系尽管强调资源化，但并没有放弃或放松环境保护要求。在某种意义上，资源节约利用促进废弃物排放的减量化，也是环境保护的重要手段。总体上来看，促进资源节约利用和环境保护是开展废弃物循环利用的双重目的。

在废弃物循环利用体系中，日本强调环境标准主要有三类手段：一是制定严格的排放标准，包括投放地点环境保护标准和最终处置的排放标准等。废弃物循环利用要平衡其技术经济的合理性，最终必然要产生少量无法利用的垃圾，填埋或向空气、水系统中排放。日本新建的废弃物处理设施，执行比国家或地方标准更为严厉的环境排放标准。二是资格许可制。从事废弃物收集、运输、加工处理的企业、设施、重要工具如车辆等，均需向环境部门申请准入资格，获得许可方可投入建设或运营。三是全流程链条式管理。环境部门不仅便于实施可追溯的全过程监管，也便于落实责任追究机制。

三、对完善我国城市废弃物循环利用体系的几条建议

近年来，我国加大循环经济工作力度，逐步形成了相对完善的社会废弃物回收体系，促进各类废弃物的资源化，对加快发展循环经济、实现节能减排目标、促进“两型”社会建设起到了重要的支撑作用。但当前面临的问题和挑战也很多。尤其是，一方面随着我国城镇化不断深化，居民收入水平、消费水平不断提高，城市人均和生活废弃物排放总量都将呈增加趋势；另一方面，随着经济发展重心日趋转向实现“包容性增长”，既要缓解资源、环境对经济增长的约束，也要不断提高人民群众的“幸福指数”，营造和维持良好城市环境的愿望更加强烈，加快完善城市典型废弃物循环利用体系的压力也在空前增大。与日本等发达国家相对完善、高效的城市废弃物循环利用体系相比，我国的差距还很大，因此学习、借鉴日本等发达国家的经验，是十分重要的。

我认为当前我们要注意抓好如下几个环节：

第一，要加大对城市废弃物处理和环保的宣传教育力度，用群众容易理解、喜闻乐见的方式，唤醒全民的环保和资源再利用意识，教育全民关心环保事业，引导和逐步把这种关心、关注变成公民的自觉行动和生活习惯。要做到这一点，就必须从小抓起，从学校抓起。

第二，要理顺城市废弃物管理体制。城市废弃物类型多样，由于涉及生产、流通和消费等诸多领域，既有建设部门管理，也有环境部门、环卫部门、卫生部门甚至城管部门在管理，商务、工商、发改委和公安等部门也在部分环节负有管理责任。不仅各城市管理体制不同，针对同一种废弃物，同一城市通常也有多个部门在管理，事实上形成了龙多不戏水的局面。这是与日本由环保部门统一负责废弃物管理很大的一个不同。所以，建立完善的管理体制，明确不同管理部门的权责，实行权责明晰的责任追究制度，对建立以城市为主体的废弃物循环利用体系至关重要。

第三，坚持立足国情，立足可操作性，加快建设和完善我国现有城市废弃物循环利用体系。学习借鉴不是全盘照搬，必须把国情和可操作性作为建立我国城市废弃物循环利用体系的立足点和出发点。

第四，围绕减量化和资源化，针对典型废弃物循环利用体系的薄弱环节，加大工作力度。资源化是日本推动废弃物循环利用的主要目标之一。但与日本不同，我国目前仍处于工业化中期，经济结构具有较强刚性，需求结构以物质产品为主导，经济增长对物质消耗强度高、对污染排放强大的产品的需求仍处于快速增长阶段。要缓解资源和环境压力，不仅要大力促进废弃物资源化，提高废弃物综合利用率，同时还需要从源头入手，实现生产和生活环节的物质消耗减量化，减少废弃物产生，从而降低废弃物收集、运输、分类处理、再生制造等各个环节的二次资源和能源消耗。

第五，充分调动各地区、各部门、环保组织、废弃物循环利用相关企业和市民参与完善废弃物循环利用体系的积极性。日本的成功经验离不开市民参与。建设废弃物循环利用体系涉及到方方面面，由于国情不同，我国任何一个部门都难以独立承担完善废弃物循环利用体系的重任。我国不仅要倡导市民参与，更离不开各地区、各部门、环保组织和相关企业的大力协作。要改善传统的向市民、环保组织和企业征求意见的参与方式，应从法律法规和政策制定环节就吸收利益相关者参与，积极探索扩大利益相关者参与的途径和方式。对各地区和各部门而言，法律法规和政策执行环节应体现一定的灵活性，以便于调动其创造性和积极性。只有充分调动各方积极性，形成合力，才能共同促成废弃物循环利用体系的完善、高效和可持续发展。