全国友协前秘书长 卞庆祖
二〇一三年十一月二十四日
在美国总统奥巴马第一任期内，美国对华政策出现了由强调合作到转向防范的演变。（1）奥巴马在成功连任美国总统后，为振兴美国经济、维护全球战略利益，以及稳定日趋严峻的亚太安全形势，在对华政策上作出调整。中国因素在美国对外战略中的地位更加突出，也使美国对华政策面临一个“再平衡”的问题。（2）
一 奥巴马首任期间对华政策，由强调合作转为侧重防范
1，中美关系由高开-低走到“变轨”
奥巴马在第一任期上台伊始，踌躇满志，强调在国际事务中进行合作而不是对抗。美国政府“重新调整大国关系，特别是与正在崛起的中国关系”，采取了积极的对华政策。一时间美国政府高官“扎堆”访华。他们对华交流主动积极，姿态温和谦让。美国前国务卿希拉里高调呼吁两国合作，表示要与中国“同舟共济”。中美关系开局良好，然而好景不长。美国政府认为只要对中国做些友好表示，讲些“好话”，中国就应该做出回报。由于中国没有看美国脸色行事，也没有踏着美国的节拍起舞，于是很快就出现了美国对华姿态突然逆转和“大变脸”。美国政府接连挑起争端，用公开批评代替软性外交，使两国关系受到严重干扰。随着中美之间竞争加剧，两国战略互信“赤字”，相互猜疑加深，彼此戒心加重，冷战思维在中美关系中死灰复燃。克林顿政府任副助理国务卿的谢淑丽认为，在奥巴马的前四年任期中，中美关系缺乏互信，而更趋竞争化。奥巴马上台后只经过暂短的“密月期”，就调整对华政策，把中国放到了美国主要战略对手的位置。美国除军事上围堵，还在政治、外交和意识形态等方面对中国构成日趋增大的压力。奥巴马政府前四年的对华关系，出现了从高开-低走到“变轨”。（3）美国战略与国际问题研究中心学者格林指出，奥巴马政府的对华态度比布什政府强硬，致使中美关系在恶化而非提升。（4）
美国从对华示好转向示强，有诸多内外原因。首先，美国当惯老大，对可能超越自已国家的忌惮，深埋于自身的战略意识之中。美国对中国挑战美国的世界经济主导权以及中国威胁其世界领导地位的种种担心交织一起，导致奥巴马对华政策的改变。与中国在利益冲突时进行对抗，成为美国对华政策的核心。再是，美国政府内部一直存在相互对立的对华政策两派之争。在过去的10年，美国鹰派把中国对美国的安全威胁说的“天花乱坠”。（5）在实行了仅一年的“对华和解”后，就转为“采取抑制和对抗”的姿态，是美国对华强硬派得势，“鹰派”抬头的反映。希拉里作为对华政策“最高执行官”，对华态度怠慢。（6）她在任时，每年访问东亚国家3-5次，灌输“中国威胁论”，客观上成了中美战略互疑不断发酵的推手。还有，美国国内政治生态对两国关系的影响日趋突出。为迎合国内保守势力，奥巴马采取对华强硬策略，是为取悦利益集团。
2，美国全球战略重心东移，意味偏向对华竞争和遏制
随着世界“地缘政治”东移，世界主要力量都看到了亚太是21世纪的希望，美国也日益重视亚太地区。奥巴马上任后自称是“美国第一个太平洋总统”，并首次提出美国要“重返亚洲”。2012年1月美国国防部正式提出美国全球战略重心东移亚太地区。这是世界权势东移的结果，也是美国2001年发动全球反恐斗争以来做出的最大战略举动之一。中国崛起对美国主导的亚太地区秩序构成挑战，美国调整政策是对中国的“强硬姿态”，（7）也是对北京“进行反击”。（8）美国推出“重返亚太”和“战略再平衡”，以“战略重心东移”为先导和基础，调整对华军事战略，用军力来平衡中国在亚洲日益增强的力量和影响。美国全球战略东移含盖政治、军事、经济和意识形态等全方位多领域，表现出前所未有的整体性。还包括加强与日、韩和澳大利亚等盟国关系，深化与印度和印尼等新兴国家合作，加入东亚峰会和挤进东亚一体化，以及致力于提升东盟和东亚峰会影响力等。美国在实施“重返亚太”的过程中，充分施展所谓“巧实力”。在手段上推陈出新，利用中国与周边国家存在问题，介入争端把水搅混。南海问题本与美国无关，而美国却以多种方式介入。美国在钓鱼岛问题上，表面上中立，实际是在拉偏架。还利用《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP），消除中国在地区经济一体化中的影响和作用。
美国 “重返亚太”是针对中国的全方位战略包围。也是很大程度上在地缘政治和军事上对抗中国，防范和强化遏制中国，阻扰中国的复兴进程。这些表现为在中国周边施加越来越大的军事压力，给中国工业原材料的供应制造麻烦，对从非洲和中东运往中国的原材料运输线造成越来越明显的威胁。（9）美国全球战略重心东移，中国周边关系受到严重干扰，中国领土主权遭受罕见的严重挑战。美国《外交政策》文章认为，它促使中美竞争更明显，破坏了建立一个和平与多元化区域秩序的可能性，最终美国增加在该地区的军事存在还可能产生反效果。(10)。美国国务院前情报官员克拉克说，美国亚太“再平衡”战略实际上增加了东亚的紧张局势。
3，突出对华示强的政策，难以为继
近年来，美国社会特别是学术界逐渐意识到，围堵、遏制中国不符合美国利益。美国过于以中国为对手塑造亚太布局，战略攻势凌厉，态度咄咄逼人，只能激起中国的反美情绪，造成中国更多战略猜疑，使中美关系面临对抗的风险。美国“重返亚太”政策表现为安全先行，在纵容盟友的同时增加了将自已卷入冲突的风险。美国著名中国问题专家葛来仪警告说，“一种敌对飞扬跋扈的反应将强化中国人的疑虑，美国企图遏制中国崛起可能强化美中冷战的形成，将进一步增强地区相关国家不顾代价在美中之间进行选择”。美国学术界有些人批评奥巴马政府亚太战略“没有经过精打细算”，适得其反。美国现行对华政策，危及中美关系，难以为继。《福布斯》杂志等美国媒体认为，战略东移没有前途，是一个错误。（11）有的甚至说，奥巴马似乎无法认定应该接触中国还是与之对抗。因此，不少人主张美国政府应采用理性和建设性对华政策。
二，美国现从对华强势回摆,转向“接触”和“遏制”两手都硬
1，朝中国的“再平衡”和“重返亚太”战略的微调
奥巴马在第二任期将推动经济和就业复苏等，作为国家施政的重中之重和最优先议程，以国家利益为导向制定对华政策。为避免中美关系过于起伏不定，或进一步滑向消极方向，美国对中美关系进行“再平衡”，也就是朝北京的“再平衡”。（12）从过去突出“牵制”“防范”转为着力“合作”“接触”，更加重视对华关系，稳定中美关系符合其未来四年的战略追求。美国前国家安全事务助理多尼伦在上半年卸任前公开表示，与中国建立稳定、富有成效和建设性的关系，是美国“再平衡”战略的支柱之一。表明了美国对华政策由“戒备”转向“接触”的趋向。（13）美国副总统拜登9月在会见王毅外长时表示，他对中美关系的前景持乐观态度。说奥巴马总统和他都坚信，21世纪人类成功与否在很大程度上取决于如何处理中美关系，取决于两国人民如何合作解决共同面临的全球性挑战，美国国务卿克里就任前就强调中美合作的重要性。他9月还就中国国庆发表贺词，称赞中美两国今年来为“扩大而全面合作”作出的努力。国防部长哈格尔6月在香格里拉会上说，与中国建立积极和建设性的关系是美国亚洲“再平衡”的重要组成部分。克里和哈格尔等新政府主要高官都较前任的“咄咄逼人”，来得理性柔软，言语较为含蓄、温和和平衡。美国用什么调门对待中国，一直是双边关系的多变因素。美国对华态度从过去言辞行动高调，转为说软话，较少刺激中国。也更注重与中国进行沟通对话和谋求合作的有效性。美国对华姿态的调整可以缓解中国前几年对国际战略环境的急迫感受。
奥巴马在第二任期开始后，就着手对亚太“再平衡”战略进行微调。美国“重返亚太“的政策不会改变，但有“再平衡”的问题。“重返亚太”战略原有三个支柱：外交、经济和军事，而现实却是“军事一马当先”，经济议题成了“重返亚太”的短板。为改变人们往往过分关注安全问题，希拉里在谢幕前，提出了“经济主导外交”，促进美国的经济利益。哈格尔11月在一个论坛上称，美国不应该过分依赖军事实力。美国政府现强调的是，综合运用政治、经济、外交和军事等手段，适当淡化军事安全色彩。美国负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔明确表示，美国将继续推进美国亚太再平衡战略，但会做出两点调整。一是进行“再再平衡”(rebalance within rebalance)。虽东北亚地区很重要，但美国会在东南亚和太平洋地区加大接触和介入的力度。二是推动战略多元化。美国“硬实力”固然是美国亚太战略“再平衡”的基石，但经济、能源、教育、价值观、民间交流和公共外交等都有重大和持久的影响，因此美国应兼顾上述领域，实现战略多元化。总之，美国除维持现有的推进措施，还会更加强调经济和外交等非军事成分，（14）注意力和重点将转移到经济和贸易等领域。同时为谋求主导亚太经济事务，美要建立在亚太地区的经济架构，还大力推动（TPP）谈判取得实质进展。事实上，美国调整政策已露端倪。在美国政府停摆期间，奥巴马取消了东南亚之行，缺席亚太经合组织会议，令东盟国家感到失望。克里在7月首访东亚前，已访问中东4-5次等，与希拉里密集访问东亚形成鲜明对比。给人的印象是，“美国对东南亚关注度不高”。（15）
2，就“新型大国关系”达成共识，反映美对华“新热度”
习近平主席在2012年2月访问美国时，提出努力把两国合作伙伴关系塑造成21世纪的新型大国关系，美国方面起先反应不大。然而，美国高层今年开始积极回应新型大国关系的议题。早在今年3月，多尼伦在美国亚洲协会演讲中表示，正式接受“新型大国关系”的概念，说奥巴马希望与中国建立新型大国关系。奥巴马在６月美国加州安纳伯格“习奥会唔”中对此又有呼应。美国政府对中国提出的外交概念，给予回应并表示接受，近年并不多见。习近平主席和奥巴马总统9月又在G 20峰会进行了会见。奥巴马表示欢迎中国继续和平发展，愿意“把中国视为平等伙伴”。称一个和平稳定和繁荣的中国对美国对世界都有利，一个和平崛起的中国将给美国和世界带来很多机会。尽管中美对构建新型大国关系的问题，现基本处于各自表述阶段。习近平强调的是“相互尊重”“互利合作“和“和平共赢”等，奥巴马则强调“新型合作模式“，重点在秩序、规则和行动。双方对构建新型大国关系这套理论如何实施，仍需要更多讨论，还有很长的“磨合过程”，但是中美都表示要努力推动缔造中美新型大国关系，成为今年两国关系中突出的重点。在不到3个月内中美首脑先后两次成功会唔，就构建中美新型大关系达成重要共识，为中美关系发展指明了方向。（16）并从一个侧面反映了美国对华政策的“新热度”。（17）美国副总统拜登在年末、国务卿克里、财政部长雅各布﹒卢和美军参谋长联席会主席邓普西等政府高官年中密集访华，凸显了双方对双边关系的重视，都希望中美关系稳定发展。近来，中美之间政治、外交和民间等领域的交往渐渐展开，两国在政治、经济和军事等领域的进展都较为顺利。今年两次“习奥会”和第五轮中美战略与经济对话，推动了中美关系向前迈出了一大步。这些是两国新一届政府落实和推进新型大国关系的具体表现。中美关系明显出现逐渐靠拢，相互竞争出现缓和的迹象。（18）国际舆论积极评价赞赏有加，认为中美两国元首就构建新型大国关系等问题取得共识，对两国关系及世界未来产生重要影响。美国《福布斯》文章认为，奥巴马政府第二任期似乎打算沿着北京正在沟通的“新型大国关系”和更加接近“双赢”的这一模式前行。事实上，未来中美必然由相互塑造而实现新的东西方交融，从现在的“你中有我，我中有你”走向新的合作类型。
3 ，美国对华“两面下注”，“接触”更广“遏制”更深
奥巴马政府上任后继承布什政府兼容“接触”和“遏制”的对华政策，表现为两个面孔和两种行为。奥巴马政府第二任期的外交核心课题是对华关系。（19）美国对华关系已不再是单纯的外交，国内经济和失业等问题，都受到“中国因素”的影响。美国政府以更现实姿态，从之前的对华强势姿态回摆到“接触+遏制”并重。中美关系将呈现“合作内容更多，竞争态势更强”的特点。（20）美国与中国保持接触，对中国施加影响，促使中国“融入”以美国为首的国际体系；发展与中国的经贸联系和大幅增加贸易与投资，力推美国经济；加强在双边、地区和全球层面与中国高频率互动，不断增加中美合作，从原先的反恐、核不扩散、气候等问题扩展到网络安全、外太空和海洋权益等领域；通过外交手段处理两国之间突出的问题，扩大互利合作。中美军事交流是评价中美关系的晴雨表。随着近年中美军事来往增多，军事交流从“质”到“量”都在加强，（21）中美军事关系处于上升期。年内两国已就反海盗和海上联合搜救等举行多次联合演习，其中包括中国军人首次踏上美国本土进行联合演习。中国还将首次参加“2014-环太平洋”联合军演。
然而，美国在深化对华合作交往的同时，也更加强对华抑制和对冲的力度。奥巴马政府对华的基本定位是：在政治上，中国属于异类国家和潜在对手；经济上，中国是发展伙伴加竞争对手；在军事上，中国属于区域对手和潜在敌人。（22）虽然美国现战略目标并非过早卷入与中国的军事冲突，进行全面对抗，但围堵中国是美国战略重心。美国在战略、军事和外交上最大的对华关注点，已开始实质性地转向与中国竞争，并尽快完成新一轮亚太战略布局，极力压制中国在东亚区域的外交、军事、经济和战略影响力。中美两国已进入一个战略竞争的时代。美日两国外长和防长今年10月的“2+2”会谈，竟暗指中国为“21世纪威胁”。有的国际媒体甚至说，中美处于一个新的战略对抗期。随着中国国力全面增强，美国很可能变得更具竞争性，甚至敌对性。（23）五角大楼和军方越来越把中国视为苏联一样的对手。美国太平洋空军司令卡莱尔上将最近说，美空军将像当年对苏联那样，将精锐部队轮流部署在中国周边，以包围中国。几年来，美国加快了“重返亚太”步伐，将在亚太部署60%海军基础上，把60%空军以及从“两场战争”撤出的陆军精锐配置在该地区。美国针对中国的“空海一体战”计划已进入贯彻阶段。(24)美国会更多介入亚太地区争端，推动形成以美国为核心的地区国家间军事合作。美国《国家》杂志文章认为，美国近年来的所作所为，“只是为筑起一条围绕中国的长城”。在经贸方面，中美经贸问题政治化，使得两国合作面受阻。中美经贸关系，已从过去的互补向竞争转变，从一直发挥两国关系“压舱石”作用，可能反而逐渐成为两国矛盾的触发点。（25）中美战略竞争，还体现在国际制度和规则上，双方极力悍卫对自身有利的“游戏规则”，推动缔造对自身有利的新制度。总之，需要对抗时搞对抗，需要合作时就谈合作。美国“两面下注”中的对华“防范”，既要保持高度警惕，又要避免与中国发生冲突，防止不可避免的竞争演变为对抗。奥巴马政府无非是在对华交流合作和防范牵制之间寻找最佳平衡而已。
4，在“围堵中国”方面，美国不至走得太远
美国在实施对华“两面下注”政策时，侧重点会因形势变化而有所不同。我们要关注今后几年美国对华示强一面的发展变化。现在看来，美国在“围堵中国”方面，会受到诸多质疑和内外因素的牵制，不至走得太远。首先，美国经济虽在逐步恢复，但阿富汗和伊拉克两场战争的巨大消耗、金融危机的影响，以及美国财政赤字和政府债务都达到历史最高点等，使得美国外交和军事开支大大缩减。美国众议院军事委员会前主席亨特认为，美国亚太“再平衡”战略处于“贫血”状态。对于把复兴经济看做头等大事的奥巴马来说，过分对华示强，还要面临经济发展、国际安全和弱化美国安全领导能力等风险。最近，有的国际媒体评论说，美国“重视亚洲”只是停留在口头上。其亚太战略正在失速，陷入停滞。（26）其次，中东继续是美国心头之患。美国依然陷在中东泥潭中，（27）难以分散注意力，会继续重点关注中东地区（28）美国《外交事务双月刊》7月专文指出，美国在伊拉克战争中死6，000人，伤4万人，花掉1.5万亿美元，但中东非但没有搞定，反而更加反美和失去控制。按美国政府外交智囊倪伟立（Vali R.Nasr）的说法，奥巴马之前认为的美国可以完全脱身中东，把美国战略重心放在亚洲的想法并没有实现。再是，亚太国家不愿“选边站”。在美国战略东移的背景下，亚太地区的许多国家普遍形成了一种“安全上依赖美国、经济上依赖中国”的奇特场景。它们担心美国对华采取更具对抗性的政策，不希望中美之间发生严重碰撞，从而被迫“选边站”。此外，还有复杂微妙的美俄关系也给美带来不少烦恼等其它因素。
三 中美关系未来不是向好或变坏，而是更加错综复杂
1 ，中美关系发展的主要趋势是，合作和竞争并存
冷战结束以来，中美关系总是在曲折中求发展。两国在国际、地区和双边事务中既有接触、交往、对话和合作，又有矛盾、分歧、斗争和对抗。中美既是战略对手，但两国繁荣又需要彼此。（29）利益一致就握手，不然就互不理睬。（30）中美关系未来会出现“暖流”和“寒流”交融的局面。中美两国在经济上密不可分，有范围广泛的合作，在安全上彼此对抗，展开地缘政治的竞争。这两个矛盾和两股力量同时并行。也就是人们熟悉的中美关系的“两面性”，即“接触”与“遏制，“合作”与“竞争”。希拉里也曾说，美国是在同中国展开竞争，但两国也是伙伴。一方面，虽然合作+竞争是中美关系未来发展的主要趋势，中美两国是共生现实主义的伙伴，（31）但是两国共同利益将压倒两国的差异，合作是两国关系的主流。中美不可能变成真正意义上的盟友，但两国在现实的基础上进行合作，为各自争取更多利益。美国要解决自已的经济问题，必须与中国进行合作，也符合两国的共同利益。另一方面，中美在合作的同时，相互竞争的态势也更强。中美在几乎所有地缘战略地区都存在竞争。中美关系已经明显超越传统的双边议题导向的关系，越来越变成亚太区域中地缘战略和地缘经济导向的关系。例如，美国在亚太构建的同盟体系，与中国提出的合作安全理念冲突。美国推出TPP，试图主导亚太地区经济合作，与中国力推的“10+1”、“10+3”以及中日韩自贸区谈判也形成挑战。美国著名中国问题专家沈大伟认为，中美双方应建立一种“竞争式共存关系”。
2 ，两国关系没有明确敌对指向，但仍然充满不确定性
在今后相当长的时间，台湾、西藏、朝鲜与伊朗核问题和经贸摩擦等都属中美关系的老问题；网络安全、钓鱼岛争端、南海问题、中国科技现代化导致在太空、电子方面竞争，以及中国产业升级和人民币国际化带来的新的贸易摩擦，则是新的挑战。而第三方因素在中美关系中的分量也会加重。中国周边某些与中国有矛盾的国家会尽力利用中美矛盾，以谋取他们的私利。虽然中美关系有众多问题和摩擦，但实际上已是“不离不弃”，谁也无法轻言离开，轻易放弃。双方以合作与竞争并存的特点，能阻止中美兵戎相见。两国经济的密切程度会限制发生对抗或冲突的可能性。中美双方没有明确的敌对指向，都不希望全面对抗。美国对华战略总体是“防”而不少“抗”。中美不存在战争理由，“华盛顿和北京之间不存在值得一战的东西”。（32）因此两国全面冲突不是必然选择，也不会滑向“新冷战”。布热津斯基坚持认为，中美为全球争霸而爆发战争的可能性不大。（33）中美关系最可能出现的状态是，既不会在军事上两败俱伤，也不会在新旧势力之间简单的地位交接，而是一种紧张的、偶尔出现摇摆的多变的平衡。（34）新加坡学者黄靖说，中美关系未来发展的大趋势是在“变化中求平衡，在不断讨价还价中维持动态的平衡”。随着国际形势发展和中美实力消长的变化，两国关系会不断调整和重组。
当然，美国和中国现是全世界第一和第二的关系，两国之间的结构性矛盾不可避免。有的美国媒体说，对美而言，中国兼具“敌人、贸易伙伴和拯救者”三重身份。由于新老问题的存在，加之美国可能介入中国与周边国家的领土争端而引发的冲突等等，中美关系未来不能简单用乐观或是悲观来概括。对于未来一帆风顺的任何预测都是不现实的。美国是一个实用主义哲学立国的国家，总要使自已利益最大化。随着美国全球战略重心将持续向亚太地区转移，美国动用军事力量来维护其全球领导地位的愿意和可能性上升。此外，奥巴马总统从政时间不长，在外交方面的经验不多，对华政策不时表现为左右摇摆。中美关系未来的问题、分歧和摩擦都比前增多。美国前国防部副部长何幕理认为，中美关系将比过去面临更多困难。需要注意的是，在中国经济规模逐渐接近美国，或中国军事力量发展被视为给美国“带来的挑战日益增加”，（35）有悖或“威胁”其战略利益的时侯，美国是否会“重估现有的军事战略并构思新战略”，在两国间诸多新老问题上“借题发挥”，向中国发难。美国太平洋空军司令卡莱尔“包围中国”的言论，像是为“接近新冷战而拉开的序幕”。（36）因此，中美关系将更为错综复杂，越来越多样化，充满不确定性。按美国前国务院助理国务卿坎贝尔的说法，将是“更加难以应付”。事实上，中美关系的不确定性有增无减，两国关系起伏不定的状态还会继续下去。
3 ，处在调整和转型的中美关系，除了加强合作，关键是管控
中美关系新框架的内容是，不对抗，不冲突，相互尊重，合作共赢。现在，中美两国的紧密关系前所未有，中美经贸关系密切，互相多有需求，共同利益增多。近40年中美交往历史，就是两国不断确认共同利益的过程。虽说“紧张、摩擦、调整和缓和”始终伴随着两国关系的发展，但双方之间一直存在“共同利益”。 中美两国加强合作，也已逐渐成为美国社会主流观点。 全球化浪潮把两国多方面的利益捆绑在一起。“合则两利，斗则两伤”已被两国决策者所熟知，并成为规范两国未来发展的指导思想。（37）中美关系的未来方向仍以共同合作为主线。双方都要寻找新的利益交汇点，扩大合作，互利共赢。
中美关系现处在调整和转型之中，具有很大可塑性。中美在管理一个既相互竞争又相互依赖的关系方面，没有经验。双方都在摸索下一步战略关系如何发展，“探索”两国关系蕴含的性质和范畴。（38）中美目前消除不了彼此的猜疑，但要管理好它。双方在管理双边关系时，需要考虑对方的利益和关切。中国要继续韬光养晦，先把老二的位置坐稳。正视美国把中国视为博弈对手的现实，争取与美国建立对手之间的合作，甚至和谐的关系。美国为重振经济和维护世界领导地位，迫切需要一个强有力的合作伙伴，则应该与中国携手而不是围堵中国。克里称中美两国的磨合会是一个漫长的过程。基辛格在新书《论中国》中表示，中美都应该继续保持冷静，中美两国的冲突只会损害彼此，目前重要的是进一步扩大共识，继续在存在分歧的领域对话与合作。布热津斯基撰文指出，中美都应慎重避免经济上的竞争转变成政治上的对抗。所以，如何管理各种风险和危机，妥善处理中美之间的种种矛盾和分歧，是未来中美关系发展的核心内容。管理分歧是确保中美良性互动的重要一环。有效管理分歧可预防摩擦和冲突的产生。有效管控双方竞争的烈度，会防止两国滑向冲突和敌对的消极互动。中美双方要有管控危机的愿意、决心和能力，真正建立其对分歧和冲突的管控机制。总之，在中共18届三中全会出台全面深化改革的决定，释放积极信息之后，中美关系也望迎来新的发展机遇期。中美两国要共同调整，摆平心态，相互塑造构建中美新型大国关系。
注：1，3，《和平与发展》2013年第3期23页 ，2013年第1期9页
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